金融市场范式强调消除农村金融市场、农村产品市场尤其是农产品市场扭曲，让私人产权和竞争发挥主导地位，这并不是说一定排斥政策性金融，但是主张政府可对金融市场提供辅助性的支持

冯兴元/文

目前媒体上到处可见有关普惠金融的报道。但是究竟什么是普惠金融，可能没有很多国人知道。大多国人可能只是对之望文生义。“普惠金融”的英文对应术语为“inclusive finance”，直译应为“包容性金融”。该术语源自2005年5月国际劳工组织的“建设包容性金融部门”(inclusive financial sector)全球会议。同年9月联合国峰会上，各国首脑提出存在“获得金融服务的需要，包括通过微型金融和微信信贷提供的金融服务，尤其是对于贫困者”。

普惠金融不仅仅事关一些边远地区、分散农户、小微企业和社会低收入群体，而是关乎所有的人。普惠金融的第一层含义是，一个金融体系应该满足所有需求者的有效金融服务需求，无论他们是否属于高收入者还是低收入者，城里人还是乡下人，大企业还是微型企业，无论他们是处在中心地带还是边远地区。普惠金融的第二层含义是，应该“接纳”和“包容”边远地区、分散农户、小微企业和社会低收入群体，向这些地区和群体提供金融服务，以快捷便利、价格可承受的方式满足其有效金融服务需求。

金融市场范式与政策性金融

“普惠金融”的译法是当时中国人民银行焦瑾璞局长最先提出，目前被广为接受。当前的全球金融主导范式是金融市场范式，它意味着通过发展金融市场来发挥金融的作用，金融首先应该符合市场原则。“普惠金融”并不是金融范式的转换。不过，如果说全球范围内，城市地区的主流金融范式一直是金融市场范式的话，农村金融范式则在20世纪80年代初出现过主流范式转型，实现金融市场范式主导。而从“二战”之后直到70年代末，主流的农村金融范式是补贴信贷范式。到80年代初，由于70年代中期以来尤努斯所创设的孟加拉乡村银行大力推行商业小额信贷模式，以及其他一些机构积极提倡金融发展与金融深化模式，主流农村金融范式发生范式革命，转向农村金融市场范式或者农村金融发展范式。

补贴信贷范式主张应该向农村地区尤其是农业部门注入补贴信贷资金，以此促进农村和农业发展。这一范式的预设前提是错误的。它预设农业必然是弱质产业，贫困农户没有储蓄资源。但我们经常看到，如果把1000元借给贫困农户购买羊羔，其一年之后卖出成年羊的收入可以是数倍，资金回报率可达百分之数百。而且贫困农户实际上有储蓄资源，比如他们往往以牲畜和粮食等形式储蓄。这一范式的推行没有解决其意图解决的问题，但是造成了更多的问题。包括真正想获得贷款、有还款能力的广大分散农户仍然得不到补贴信贷资金，补贴信贷向大农户集中，农户对补贴的依附程度普遍提升，还贷意识弱化，人格整合性缺损，农村金融市场扭曲，农村和农业产品市场扭曲，贫困农户的储蓄能力被忽视。

金融市场范式强调消除农村金融市场、农村产品市场尤其是农产品市场扭曲，让私人产权和竞争发挥主导地位，让商业金融和合作金融发挥基础性作用，这并不是说一定排斥政策性金融，但是主张政府可对金融市场提供辅助性的支持。当前推行普惠金融并没有改变20世纪80年代以来的农村金融市场范式。普惠金融属于金融深化，有利于通过金融市场发展来扩大金融服务提供的覆盖面，增进其可持续性。由此，在农村地区推行普惠金融，本身也深化了农村金融市场范式，而不是替代了该范式。比如，孟加拉乡村银行把小额信贷主要借给该国乡村地区的贫困妇女，并计以可承受的商业利率（年化利率10％），既引领了农村金融范式的运用，也体现了普惠金融的实践。

普惠金融实践

普惠金融目前已经成为一大趋势，在中国也是如火如荼。中国目前属于三重二元金融结构，距离普惠金融目标要求还比较远。所谓三重二元金融结构，是指正规-民间金融、城市-农村金融以及国有-民营金融。在这种格局下，农村边远贫穷地区、分散农户、小微企业和社会低收入人群的金融服务可得性尤其差。

我国普惠金融的一些非意图的政策和实践早就存在。属于事实上的普惠金融实践包括：20世纪80年代末，中国社科院农村发展研究所就在中国一些农村落后地区引入和推行孟加拉乡村银行模式；2003年全国农信社改革，中央鼓励农信社发放农户小额信用贷款；2008年始，人民银行和银监会大力鼓励发展村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。2015年和2016年党的一号文件、政府工作报告反复强调发展农村普惠金融。2016年1月，国务院正式印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，确立了推进普惠金融发展的基本原则和发展目标，首次把发展普惠金融提到中国发展规划的高度。

2013年以来的政策，尤其是普惠金融发展规划的提出，使得发展农村普惠金融体系成为政府和金融机构一种核心意识和优先任务。普惠金融体系的要求是：在微观层面有多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务提供者；在中观层面，需要支持性服务和基础设施；在宏观层面，需要有立法、监管和监督的支持。

2008年以来，我国基本上形成多层次、广覆盖、可持续的农村正式与准正式金融机构。截至2014年底，我国一共存在1596家农村信用社，665家农村商业银行，90家农村合作银行，1153家村镇银行，14家贷款公司（商业银行全资子公司），49家农村资金互助社，从业人数近89万人。2016年一季度末，银行业金融机构各项贷款余额98.56万亿元，同比增长14.7％；农户贷款余额 6.4 万亿元，同比增长 14.2％；农业贷款余额 3.61 万亿元，同比增长 4.5％。农业贷款余额占比仅为3.6％，远远低于农业占GDP的比重（2016年预计为8.8％）。此外，2008年以来金融监管部门尽管鼓励小额贷款公司的发展，但是一直不把小额贷款公司视为正式金融机构。截至2016年3月末，全国共有小额贷款公司8867家，贷款余额9380亿元，一季度人民币贷款减少23亿元。

互联网金融改变普惠金融模式

2013年以来，移动互联、因特网金融、“互联网+”、“+互联网”、大数据、云服务以及分享经济的理念和实践的发展，打破了在微观层面提供普惠金融服务的路径依赖，颠覆了农村金融服务提供必须依赖机构的传统理念，对正规和准正规金融机构的主导地位提出了挑战，同时也向它们提供了机会。正因为如此，金融机构也纷纷设立互联网金融部门，其互联网金融化也在加速。智能手机价格的大幅降低和农村互联网普及率的提高，为通过发展互联网金融来促进农村普惠金融创造了巨大的机会。

移动互联的发展也使得中观层面的许多支持性服务和基础设施的提供已经不成为难题。像阿里集团旗下的蚂蚁金服，以及京东旗下的京东金融，提供了商业信用（基于商品流的融资）、征信、支付、结算、“余额投资”等一系列优质精准金融服务。其背后所依托的是大数据、云计算、商品流、资金流、交易信息流，以及与此相关的交易者信用积累。

在宏观层面，上述普惠金融发展政策和规划部分起到了“立法”的作用，建立全口径的征信体系目前开始提到政府的议事日程上。像阿里巴巴这样的巨型互联网平台公司作为市场主体，也成为“市场立宪”的参与主体。所谓“市场立宪”是指市场本身的发展带动市场主体对基本规则（即“宪”）的首先发现和适用，其后为政府部门所采纳、调整或者部分取缔。监管部门也在开始考虑如何利用与移动互联相关的技术来使得监管和监督智慧化。但是，目前监管失灵问题仍然十分严重，似乎主要采取掩盖金融机构风险的老办法，公开的不良贷款率低到不足为信。

很多金融机构自身也感受到，必须依托各种新的科技金融技术来使得机构和服务下移，尤其是接近边远地区、分散农户、小微企业和社会低收入群体。

比如，浙江省宁海县作为人民银行普惠金融改革试验区，该县农村商业银行在全县各乡镇所布的69家助农金融服务点，实施“农村联络员、窗口咨询、小额取款缴费、小额贷款申请”等七项制度，并逐步升级到“助农终端业务”，满足偏远山区群众简单的金融支付结算需求。该行还按照“试点先行、以点带面”的工作原则，进一步完善“微银行”服务功能，将业务量相对较大、客户比较集中的便民服务点升级为“丰收驿站”，引入缴费充值、网上代购代售、快递收发、便民健康、金融咨询等服务项目，让广大群众足不出村享受到便利的“一站式”金融以及生活服务。

增加金融机构可接受的抵押品种，也是发展普惠金融的重要手段。比如中央正在全国各地推开“三权”抵押业务试点。在推行“三权”抵押贷款工作中，可以结合商业性信贷与商业性保险相结合的信贷投放模式。目前，“三权”抵押试点问题还很大，但是中央开始允许试点地区“先行先试”，要求一些土地法规和房地产等级制度的限制应该让位于“三权”抵押试点。这一政策动向增进了“三权”抵押试点的成功概率。

很多准正式或者民间的小额信贷、村庄发展基金和民间自发的农民资金互助社在践行普惠金融方面发挥了重要的作用，但是其运作中仍然存在项目可持续性问题和覆盖面问题。

互联网金融从其一出生就是重要的普惠金融服务组成部分。在全国各地，推行普惠金融的经验处于井喷状态。但是全国城乡普惠金融，尤其是农村金融发展总体落后仍然是个事实。只有通过继续解放思想，共同付出不懈的努力，我们才有可能尽早拥抱实现普惠金融的时代。

作者为中国社会科学院农村发展研究所研究员

（本文首刊于2016年9月26日出版的《财经》杂志）